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下面是小编精心整理的试论市场化进程中的中国国债政策精选六篇,仅供参考,大家一起来看看吧。
城市化研究中国城市化进程中若干问题思考
城市化研究中国城市化进程中若干问题思考 城市规模问题是一个长期争论的命题。我国历来强调控制大城市规模的政策(简称规模政策),但是实施的过程却往往与之背道而驰,大上海已经够大了,偏偏又划出了浦东开发区。进入90年代以来,各大城市无不进行城市规划的大调整,而其总用地规模、大体上与经济规模一样的翻一番。一些大城市的规划目标要进入特大城市行列,据说有20多个城市的规划目标是 国际化大都会 ” 。还有为数不少的中等城市规划目标要进入大城市行列。因此, 规模政策 ” 变成了一句空话。其实,推动城市规模发展的动力是当地经济发展的活力、区位优势的显现和投资环境改善的一种合力,是难以阻挡的客观现象,对于即将迈步进入小康社会的、有12亿人口的大国,尽管城市化的主渠道是走发展小城镇的道路,但在一个省区范围内有一、二个特大城市,有一批大城市和中等城市作为经济支撑点是十分必要的。当然也不能不顾客观条件,以不切实际的空想去代替科学的预测,更不能以大规划之名而行大肆炒卖土地之实,或叫做 吃祖宗老本,花子孙的钱 ” 。科学的做法应该是弹性规划,留足余地,阶段明确,分期实施,集中建设,紧凑发展。城市化过程有起点也就有终点,不可能无限止的发展。从总体而言,当一个地区的城市化水平达到70%左右,总的城市(城镇)用地规模也就变化不大了。因此,城市规划必须从区域着眼,分析各种规模级城镇吸纳人口的可能性,同时科学预测其相应实现的阶段性。这种规划还应该与基本农田保护规划相互匹配,而不是二张皮。所以,若讲控制规模实质必须付以明确的时空观念。时间应界定在我国城镇水平接近或达到70%左右,即将进入变化曲线的第二个拐点的时间,空间则应根据可持续发展的原则,既保证我国粮食的基本自给,又使城市可以弹性发展,进行平衡和布局,寻求可以拓展的备用空间范围。最近江苏省率先在全省范围内开展了把村镇建设规划区与基本农田保护区结合起来加以划定的工作,亦称 二区 ” 划定工作,很值得各地借鉴。
布局问题。城市的布局应该有二层内涵。一是指大的地域空间内的城镇分布均衡性问题。随着地区经济发展条件优劣的变化,在全国范围内必然出现城市分布疏密差异的不均匀性。我国东部沿海省区工农业经济基础条件较好,加之较早获得改革开放的优惠政策,因此近年来城市化速度也较快,同时这些地区人口密度相对较高,因此城市分布密度和规模趋向高密也是必然的。现在在长江三角洲、珠江三角洲出现所谓都市绵延带的新课题也是必然的。而大西北地区由于地广人稀,经济发展也受一定条件制约,即使今后城市化水平较高时,城市的分布密度也还会是偏低的。因此并不存在必须在全国范围同步解决城市布局平衡的问题。如果实行大规模的移民政策和企业搬迁政策,强制调整人口分布密度,实践证明收效甚微,甚至是得不偿失的。随着发达地区本身产业层次的升级,低层次产业必然发生梯度转移,与这种转移相伴随的结果,或者可能在一定程度上缓解这种不均匀性。
就某一特定地区而言,确实存在一个城镇体系的合理布局问题。因为不同规模级的城镇发挥的能级作用是各不相同的。我们希望的是最大限度地综合发挥各级城镇的效益,因此,要寻求合理的分工,尽可能避免重复建设和效益的抵消。每个城市发展的规模,还受自然条件的制约,如水资源、土地资源 ―― 特别是基本农田保护政策的制约,环境容量的制约等。城镇与区域内可能形成的基础设施网络关系密切。如陆路、水路、航路等交通条件,通讯条件、电力供应条件等。还有城镇本身的特色产业、旅游资源、历史文化等等是否有优势条件等。所以,城镇处于特定的空间,赋予特定的发展目标,造就一个有机的、高效的、可持续发展的城镇体系,这就是加快城镇体系规划的意义所在。
城市的结构形态问题。如果讲实行城市 “ 规模政策 ” 难度较大,是由于很大程度上取决于客观经济推动力的作用,那么,城市的空间结构形态却是可以通过人的主观能动来加以引导的。我国很多大城市实际是在中等城市的基础上发展起来的,传统的扩展模式是以原有城市核心区为中心向周边不断辐射扩散,每隔若干年调整一次城市规划,不断的吃掉周边的郊区和农田,就像摊大饼一样,愈摊愈大。这种模式造成的后果是,一原有城市内部的基础设施每隔若干年就要扩建或更新,马路一扩再扩,房屋拆了建、建了拆,人行道 挖挖填填、填填挖挖 ” ,旧的管线拆不了,新的管线不断挤进有限的地下空间,陷入一种低水平重复建设的循环之中。二,由于是一张大饼,周围开发度较高、效益较好的农田菜地必然不断被蚕食,即使到远郊去复垦地也难以收到原有的效益。三,人们成天穿梭忙禄在混凝土森林之中,与大自然愈来愈疏远。四,城市的历史文化在不断的拆拆建建之中逐渐泯灭,依稀可辨的也只能是在重重高楼包围之中茕茕孓立的个别古建筑或宅院,既不协调也毫无情趣可言了。五,不间断的旧城改造,容积率和密度不断地提高,致使城市不堪重负。特别是作为城市市区中心的黄金地段,被折腾的强度往往也是最高的,环境污染,交通阻塞,使人有窒息之感。
因此,城市发展能否寻求新的结构形态,而且体现在城市规划中去,是摆在城市领导者和规划工作者面前的重要课题。主张城市化道路以大、中城市的发展为主体的学者,特别强调城市的规模效应,而且城市愈大规模效应愈为突出。对这一命题也要辩证分析。在一定发展历史阶段,上述结论应该是对的,因为城市是集聚的产物,而规模效应与集聚机理是密切相关的。但作为城市发展仅仅是以传统的空间集聚方式为模式,那么,发展到极端必然会向其相反方向转化。因为这种连片空间的集聚必然构成愈来愈大的封闭体系,集聚所带来的正面效应逐渐为同时产生的负面效应所抵消,甚至后者超过前者。为克服这种现象,早在本世纪初,就有几位城市地理学和城市规划工作的先驱者,提出过改变城市结构形态的明智之见。例如俄国的彼得・克鲁泡特金在《田野・工厂和车间》一书中指出 新的快速交通和通讯手段的出现,以及地区的并网发电等,会使小的社区在主要技术设施和便利方面与过分拥挤的城市相媲美 ” 。 “ 小城镇里的人们可以直接接触,并享受城市和乡村两者的优点。 ” 英国的.埃比尼泽・霍华德最早提出的 花园城市 ” 的构想,美国著名的城市与区域规划的先驱刘易斯・芒福德在评价霍华德时指出 他提出一种新的城市发展形式来医治城市市中心的脑溢血病和城市边远地区的瘫痪病。 ”“ 霍华德懂得,缓解城市的拥挤情况,不是靠大城市的郊外居住区所能解决的,而应该把城市的所有功能疏解开来。他拒绝向郊区发展这种临时性的过渡方式,而要寻求一种城市与乡村稳定持久的结合,而不是脆弱的连结。
” 如果在世纪之初城市规划的先驱者心目中的理想城市还难以变为现实,那是因为人类还缺乏足够的科学技术的支撑,还无力摆脱那种机械的、连片空间集聚的无奈。那么,面临新世纪的到来,特别是现代基础设施网络建设的高速发展,如高速公路网、高速铁路网、信息高速公路网以及门类齐全的各种服务网的建设已不是神话。网络时代和信息时代的到来使地球变小了,而人们的活动空间却变大了。城市规划工作的回旋余地和视野也就得以大为展开。单纯实行 规模政策 ” 所难以达到的目标,完全可以通过城市结构形态的调控来加以实现。笔者认为理想的城市实际应该是区域内的城市群,它们依靠现代网络结构来加以支撑,各种适度规模级的城市和城镇合理分布的网络的结点上。形成城乡之间不仅协调,而且具有相对稳定的关系。各城市或城市组团的内部功能明确,配套齐全,与外部网络互为输出入系统。变封闭体系为开放体系(或称开敞体系)。如果讲控制规模,就应该着力控制老城市的中心区规模,改造旧城主要在城市质量上、文化底蕴上下功夫,而切忌盲目在数量上作打算。发展城市新的组团,要严格保护和合理调整周围的农田、果园和林地,城郊的农、林、牧业应该较早实现高效、高质,成为 都市农业 ” 。这种形态,非但不被城市所排斥,恰恰是构成城市良好生态的有效组成。建设步骤上要集中力量逐个进行,使之建成一片、配套一片,发挥一片的效益.
作者:范存举(广西城市科学研究会)
中国市场化改革进程与企业诚信建设
我国的改革正处于一个非常关键的发展阶段。一方面,20多年的改革开放已取得了举世瞩目的成就,初步建立了社会主义市场经济体制;另一方面,改革过程中积累起来的诸多深层次问题的解决,诸如理顺收入分配关系、深化产权制度改革、发展民主政治等等,都越来越迫切。为此,中共十六大明确提出,按照全面建设小康社会的目标,实现改革的新突破。中国企业的诚信问题属于发展中的问题,它与中国市场化改革进程相伴随。它既是社会主义市场经济制度建立完善的重要标志,反过来它又成为影响社会主义市场经济健康发展的重大问题。就是说,在我国经济转轨时期,改革将贯穿企业诚信建设的始终,并将对企业信用环境的完善起决定性的作用。
一、企业信用问题与市场化改革的直接联系
信用是市场经济的基础,市场经济也必然走向信用经济。市场化改革与企业诚信建设这两个过程应该是互相影响、互相促进的。传统计划经济体制的一个突出特点,是以政代企,经济主体是政府而不是企业,因此以政府的资信代替企业的资信。90年代初全国范围内大规模清理“三角债”的工作,表明了政府力图全面解决企业信用问题的决心。触动了传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨中的企业信用问题,但由于当时的市场化改革刚刚起步,企业的"市场主体地位尚未完全确立并制度化,在这种情况下,全面解决企业信用问题是非常困难的。正是在这个背景下,90年代初开始的市场化改革把企业信用体系建设作为重要任务。例如,1993年出台了《企业财务通则》和《企业会计准则》,1994年实施了《公司法》,1995年施行了《商业银行法》、《担保法》和《仲裁法》,年出台了《合同法》,由此我国社会主义市场经济体制的法律体系初步形成,使市场经济由无序竞争走向有序竞争有了可能,为信用行为的记录和失信行为的惩戒提供了一个基本的法律规范。同时,也对尽快出台《物权法》、《破产法》提出了客观要求。
目前,企业的信用问题仍然比较突出,信用中介机构发展总体滞后,部分中介机构诚信缺失等。市场化改革的加快为全面解决企业信用问题奠定了重要的基础。
经济转轨时期,企业信用建设与市场化改革密不可分。企业信用缺失不但妨碍市场秩序,影响经济增长,而且成为社会主义市场经济进一步发展的巨大障碍。市场经济采取自愿平等交换方式,是一种形式平等的经济。要实现平等性,除了法律赋予每个市场主体平等权利外,最重要的就是诚信,市场主体之间能以诚相待,诚信交易,任何一方的欺诈都将导致交易关系的最终消亡。同时,市场经济是以货币为媒介的信用经济。信用制度的产生,大大拓展了资本的空间,也加强了市场主体相互之间的联系。没有诚信原则就没有市场经济秩序,就没有市场经济效率,也就没有市场经济的生命力。“诚招天下客,誉从信中来”,既是千古经商法则,更是市场经济有序运行的内在要求。市场经济与诚信的关系是辩证的,市场的自发性和市场主体的趋利性会导致非诚信行为产生,市场运行的平等性要求和信用关系的维护和发展又会抑制非诚信行为的蔓延。无论成熟的资本主义市场经济,或者是象我国这样还不成熟的社会主义市场经济均存在着非诚信的行为,并在我国市场化改革进程中的一定时期,这种矛盾更加突出。因此,我们必须把企业诚信制度建设作为市场化改革的重要内容之一。在加快建立完善社会主义市场经济体制的同时,建立和完善企业的信用制度。
二、改革开放进入新阶段,企业诚信建设也有了新的内容
1、改革新阶段的企业诚信建设。
经过20多年的改革,企业逐步成为市场竞争主体,市场机制在资源配置中逐步取得主导地位,政府职能转变也取得了初步成效,我国初步建立了社会主义市场经济体制框架。但是,旧的经济体制在一些关键领域仍然没有改变,新旧两种体制之间的结构性冲突和矛盾成为制约当前经济发展的主要因素。在这种背景下,企业诚信问题显得尤为突出。积极推进结构性改革,将形成企业与金融、企业与政府等符合市场经济
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范存举(广西城市科学研究会,南宁,530012)
城市规模问题是一个长期争论的命题。我国历来强调控制大城市规模的政策(简称规模政策),但是实施的过程却往往与之背道而驰,大上海已经够大了,偏偏又划出了浦东开发区。进入90年代以来,各大城市无不进行城市规划的大调整,而其总用地规模、大体上与经济规模一样的翻一番。一些大城市的规划目标要进入特大城市行列,据说有20多个城市的规划目标是“国际化大都会”。还有为数不少的中等城市规划目标要进入大城市行列。因此,“规模政策”变成了一句空话。其实,推动城市规模发展的动力是当地经济发展的活力、区位优势的显现和投资环境改善的一种合力,是难以阻挡的客观现象,对于即将迈步进入小康社会的、有12亿人口的大国,尽管城市化的主渠道是走发展小城镇的道路,但在一个省区范围内有一、二个特大城市,有一批大城市和中等城市作为经济支撑点是十分必要的。当然也不能不顾客观条件,以不切实际的空想去代替科学的预测,更不能以大规划之名而行大肆炒卖土地之实,或叫做“吃祖宗老本,花子孙的钱”。科学的做法应该是弹性规划,留足余地,阶段明确,分期实施,集中建设,紧凑发展。
城市化过程有起点也就有终点,不可能无限止的发展。从总体而言,当一个地区的城市化水平达到70%左右,总的城市(城镇)用地规模也就变化不大了。因此,城市规划必须从区域着眼,分析各种规模级城镇吸纳人口的可能性,同时科学预测其相应实现的阶段性。这种规划还应该与基本农田保护规划相互匹配,而不是二张皮。所以,若讲控制规模实质必须付以明确的时空观念。时间应界定在我国城镇水平接近或达到70%左右,即将进入变化曲线的第二个拐点的时间,空间则应根据可持续发展的原则,既保证我国粮食的基本自给,又使城市可以弹性发展,进行平衡和布局,寻求可以拓展的备用空间范围。最近江苏省率先在全省范围内开展了把村镇建设规划区与基本农田保护区结合起来加以划定的工作,亦称“二区”划定工作,很值得各地借鉴。
布局问题。城市的布局应该有二层内涵。一是指大的地域空间内的城镇分布均衡性问题。随着地区经济发展条件优劣的变化,在全国范围内必然出现城市分布疏密差异的不均匀性。我国东部沿海省区工农业经济基础条件较好,加之较早获得改革开放的优惠政策,因此近年来城市化速度也较快,同时这些地区人口密度相对较高,因此城市分布密度和规模趋向高密也是必然的。现在在长江三角洲、珠江三角洲出现所谓都市绵延带的新课题也是必然的。而大西北地区由于地广人稀,经济发展也受一定条件制约,即使今后城市化水平较高时,城市的分布密度也还会是偏低的。因此并不存在必须在全国范围同步解决城市布局平衡的问题。如果实行大规模的移民政策和企业搬迁政策,强制调整人口分布密度,实践证明收效甚微,甚至是得不偿失的。随着发达地区本身产业层次的升级,低层次产业必然发生梯度转移,与这种转移相伴随的结果,或者可能在一定程度上缓解这种不均匀性。
就某一特定地区而言,确实存在一个城镇体系的合理布局问题。因为不同规模级的城镇发挥的"能级作用是各不相同的。我们希望的是最大限度地综合发挥各级城镇的效益,因此,要寻求合理的分工,尽可能避免重复建设和效益的抵消。每个城市发展的规模,还受自然条件的制约,如水资源、土地资源――特别是基本农田保护政策的制约,环境容量的制约等。城镇与区域内可能形成的基础设施网络关系密切。如陆路、水路、航路等交通条件,通讯条件、电力供应条件等。还有城镇本身的特色产业、旅游资源、历史文化等等是否有优势条件等。所以,城镇处于特定的空间,赋予特定的发展目标,造就一个有机的、高效的、可持续发展的城镇体系,这就是加快城镇体系规划的意义所在。
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试论市场化进程中的中国国债政策
在市场化的进程中,中国的国债该采取什么政策呢,下面就让我们一起来看看这篇论文吧。
我国自1981年恢复发行国债以来,至今已有近20年的历史。截至1997年年底,我国共发行国债9057.81亿元,累计还本付息额5128.94亿元。国债的恢复发行,不仅有力地弥补了我国财政收入的不足,促进了我民经济的稳定发展,而且满足了全社会不同投资者的多种需要,同时对于推动我国债券市场乃至货币市场和资本市场的发展,也发挥了非常重要的作用。
1998年,面对复杂严峻的国内外经济环境,我国采取了积极的财政政策和适当的货币政策,确保了经济的稳定增长。其中,作为联结财政政策和货币政策之桥梁的、以发行2700亿元特别国债和增发1000亿元10年期国债为标志的国债政策尤为世人瞩目。那么,当前我国执行的是怎样一种国债政策,而在市场化改革不断向纵深推进的宏观背景下,我们应该采取什么样的国债政策呢?本文拟从国债规模大小、发行对象选择、国债市场建设以及地方政府债券等几个方面,就近年来我国国债的基本情况,存在的主要问题以及今后的政策方向,作一简要的说明。
一、适当控制当前国债规模的增长速度
我国从1994年开始完全依靠发行国债来弥补财政赤字,因此自1994年以来,我国的国债规模增长很快(见表1),其中年度发行规模平均增长28.5%左右,年底累计余额的年均增幅约为34.3%。由于我国国债规模的基数较小,虽然年均增长百分比较高,但从绝对数额来看,年度发行规模年均增长在300-600 亿元之间,增幅不算太大。不过,年底累计余额每年增长均在1000亿元以上。
表1 1994-1997年内债规模及其增幅 单位:亿元
年份 年度发行规模 年底累计余额
1994 1028.57 2286.40
1995 1510.86(32.8%) 3300.30(44.3%)
1996 1847.77(22.3%) 4361.43(32.2%)
1997 2411.79(30.5%) 5508.93(26.3%)
资料来源:《中国证券期货统计年鉴1998》,中国证券会主编。
在国债规模增长较快的同时,国民经济依然保持着稳定增长态,因此近几年我国国债负担率(即某年年底国债余额占当年GDP的百分比)的变化并不算大。 1997年的国债负担率为7.37%,即使把统借统还外债算进来,也不过8.12%。这就为1998年增发100亿元10年期附息国债,实施更加积极的、反经济周期的财政政策提供了相应的空间。
1998年的国债发行额达到3808.77亿元(若计入统借统还外债,为3891.55亿元),比1997年增长57.9%。1998年的国债余额约为 7862亿元,占GDP的比重约为9.88%,若考虑到没有列入财政预算的补充国有独资商业银行资本金的2700亿元特别国债和转贷地方政府使用的580 亿元国债等因素,则1998年的国债负担率约为13.6%。
国际上一般把《马斯特里赫特条约》规定的60%这一国债负担率水平,作为衡量一个国家国债规模大小的指标。与之相比,不难看出目前我国的国债负担率并不算高。但是考虑到我国恢复国债发行的时间不长,财政收入占GDP的比重较低,以及近几年来国债余额的增长大大高于GDP的增长率这一事实,从中长期来看,我们必须执行适度从紧的财政政策,适当控制国债规模的增长速度。
改革开放以来,我国历年的财政赤字占GDP的比重为1-2%,低于国际公认的3%这一警戒线。但是世界银行和其他学者的研究表明,我国的财政赤字在改革开放期间平均占GDP的8-9%,而不是公布的1-2%。他们把养老金支付缺口和银行不良贷款均划为财政赤字。
美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为,由于目前中国正处于由计划向市场经济体制转轨时期,因此与国有企业改革密切相关的退休职工养老金问题和银行系统不良贷款问题,都会对中国的公共财政构成巨大的资金压力。鉴于中国所进行的改革事业带来的是游戏规则的重大改变,因此在转轨时期,道德风险问题并不重要。为此,通过发行国债来在一定程度上解决养老金支付问题和银行不良贷款问题,则是一种较为明智和必然的选择。
银行系统的不良贷款和退休职工的养老金支付制品是困扰当前及今后中国经济发展的两大问题。但是,不良贷款到底有多少,养老金缺口究竟有多大,对此,世界银行和国际货币基金组织的经济学家们有过许多估算,标准·普尔评级公司和许多投资银行(如美林证券公司)也有过不少研究,可以说是众口不一。
根据标准·普尔评级公司的估算,1997年年初我国银行系统的不良贷款为2000亿美元(折合人民币16600亿元),占1996年GDP的25%;还有的认为,中国的不良贷款比例高达40%,并认为中国四大国有商业银行在技术上已经破产。至于养老金缺口的大小,世界银行认为,中国国有企业潜的养老金债务约占GDP的50%(比其它转轨国家和发展中国家小得多)。暂且不论推算的不良贷款和养老金缺口的准确率有多高,但不难看出,不良贷款问题和养老金问题所产生的资金缺口还是很大的。
当然,养老金问题和银行不良贷款问题的最终解决绝不仅是单纯依靠财政出资这一种方法,但它显然会对目前的状况构成巨大的压力。对于政府财政而言,在目前财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重短期内不可能大幅提高的情况下,发行国债似乎是解决这两大资金缺口的较为可行的途径。
如果说60%这一国债负担率水平较为合适,那么考虑到银行不良贷款和养老金支付缺口对于国债发行所构成的巨大压力,我们认为,必须适当控制当前国债规模的增长速度,以便为金融体制改革、社会保障体制改革等各项改革措施的深入推进奠定稳固的制度基础和坚实的物质基础,促进国民经济的持续、稳定、健康发展。如 1998年发行的"2700亿元特别国债,其实质就是用于补充四家国有商业银行资本金,保障四家国有商业银行的稳健经营,从而进一步有效地防范金融风险。
二、适度增加面向金融机构发行国债的份额
我国的国债主要是面向个人发行的,其利率水平则是参照银行存款利率确定的。这就决定了国债发行利率必须高于银行存款利率,而且期限不能太长。1994年以来(1996年除外),我国主要是采取向个人发行凭证式国债的方式,期限大多是2-5年,以3年为主,很受个人投资者的欢迎。
摘要:我国自下半年开始实施积极的财政政策以来,到这种积极财政政策完成使命退出历史舞台,已经取得了举世瞩目的成就。它以增发国债为主要措施,也是启动措施,但国债对我国经济的影响存在争议。我们接下来只就积极财政政策当中的增发国债问题,分析以下我国发行国债的资金来源及投向,以及对我国经济的影响。
关键词:国债 支出 资金来源 有效需求
1 我国积极财政政策中的国债政策
从19提出积极财政政策开始,我国每年都会发行大量的国债,以推进积极财政政策的实施。
1.1 年的国债政策 1998年8月,全国人民代表大会第四次常务委员会通过财政预算调整方案。①增发1000亿元长期国债,用于国家预算内的基础设施建设专项投资;②将年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常性项目支出,用于增加科技教育投入、过于企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的足额发放和增加抢险救灾支出。
1.2 的国债政策 19初,我国发行500亿元长期国债,用于基础设施建设,年中,针对当时的经济形势,又增发了600亿元长期国债。新增国债主要用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等方面。
1.3 的国债政策 20年初发行了1000亿元长期建设国债,下半年又实行预算调整方案,又增发500亿元长期国债。这共计1500亿元国债资金主要用于加快在建国债项目建设,增加基础设施投入,支持国有企业技术改造,加大西部开发和生态环境建设,发展科技教育。主要投向:①基础设施项目。包括公路干线、中西部地区旅游设施。②水里和生态项目。包括水利基础设施建设、移民建镇、退耕还林还草,天然林和草场保护工程、京津周围沙源治理启动工程。③产业结构调整。包括企业技术改造、高新技术产业化,超市道路交通、环保等设施国产化,国防军工企业技术改造,以及生物、芯片等重大科技项目。④教育设施。包括因高等学校扩招增加学生校舍等基础设施建设、中西部高校建设补助。⑤城市环保项目。年,中央明确提出国债建设基金原则上不上新项目,集中力量完成在建项目。
1.4 的国债政策 20,全年发行1500亿元长期建设国债。其中,1000亿元建设国债,用于弥补前期基础建设在建项目后续资金和工程收尾。500亿元特征国债,支持西部开发,主要用于青藏铁路、西电东送、西气东输、南水北调、生态建设等一些重大基础设施建设。
1.5 的国债政策 20继续发行长期建设国债1500亿元。主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业改造,以及南水北调、京津水资源保护工程、农村基础设施和教育、公检法等方面设施的建设。
从古典经济学派的公债有害论的时代背景可以看出,当时大部分国家处于君主专制时期,国家的收入就是统治者的收入,他们可以随意的奢侈浪费,在通过税收取得收入的情况下,他们的支出还是受到收入的制约,然而,如果可以发行公债的话,就更刺激统治者的消费。并且,当时资本主义正处于自由竞争时期,投资旺盛,社会上基本上不存在闲置资本,政府发行公债,必然会是资本从生产领域抽出,然后,统治者们将其消费掉。资本从生产领域转移到了消费领域,无法在创造利润了,在这种背景下,公债是有百害而无一利的。
2 我国国债资金的支出方向及所起的作用
我国实行积极财政政策、发行国债的政府是社会主义制度下的政府,是负责任的政府,并且国债的发行、政府的支出都是有章可循的,根本不存在政府主观上把国债资金奢侈消费掉的问题。从我国国债资金的支出情况可以看出,我国发行的国债筹集的资金主要投入在了三个方面。基础设施建设、高新技术的改造升级、教育和科研投入。
2.1 基础设施建设支出 国债资金在提供“公共物品”的支出时,首选是基础设施及一部分基础工业,也就是用于基础产业投资。基础产业在再生产过程中具有特殊的地位和作用,它为整个再生产过程提供“共同生产条件”。马克思认为,作为共同生产条件的固定资产如交通运输系统、邮政通信系统、排水系统等固定资产,具有公用性、非独占性和不可分割性,即具有“准公共物品”的一般特性。并且,基础产业部门是各生产和流通部门所必需的投入品,因此,基础产业部门和所有部门的关联较大,感应系数较高,基础产业发展滞后就会构成全面制约经济增长的“瓶颈”。我国在基础设施上的投资大大降低了我国在经济发展过程中基础产业的瓶颈效应,给市场提供了良好的发展环境,带动了民间投资,推动了经济发展。
2.2 高新技术革新支出 1998年以来,从国债资金中拿出355.4亿元支持重点行业、重点企业、重点产品的技术改造,而且带动了社会增加的投入。企业技术改造有力地推动了结构调整和产业升级,产业结构的升级使得我国经济增长模式开始发生质的变化,促进了我国经济增长方式由粗放向集约式的转变。如高新技术在造船业的应用、在钢铁行业的应用、石油化工行业的应用、家电行业的应用等,大大地提升了产品的质量、品种。
2.3 教育及科研的支出 教育是一个民族发展的根本,我国国债资金也用在了教育设施的建设上,包括校舍的扩建,教育设施的更新。及西部高校的补助等。这一方面扩大了国内需求,同时也为培养更多人才提供了保障。
从我国国债资金的用途上可以看出,这些资金主要用在了关乎国计民生的基础设施的投资上。虽然留下了不少的债务,但同时也留下了优质的资产,是具有生产性的。因此说,我国的国债,单从支出这一方面就不符合古典公债有害论的条件,相反,从凯恩斯学派的角度,恰恰说明了国债是可以扩大有效需求,带动民间投资,从而促进经济发展的。
3 我国国债资金的来源
通过我国国债的认购主体可以得知国债资金的主要来源。我国国债的认购主体主要分为民间组织和公共机构,民间组织又可以分为企业和居民个人。企业有银行企业和非银行企业。公共机构则有中央银行和政府部门。以上的组织和机构都可以作为国债的购买者,
3.1 民间组织购买国债 民间组织如居民和企业购买国债出于一种储蓄保值的目的,投资的目的不大。因为国债是以国家信用为保证的,风险较低,并且国债利率一般高于银行利率,所以购买国债可以起到一种储蓄保值的作用,但是它的收益率相对于投资在其他领域肯定是比较低的。因此说,民间组织用于购买国债的资金一般都是闲置资金和用于消费支出的资金。另外,银行机构的资金大部分也是来自居民储蓄,这部分资金虽然是居民的闲置资金,但是银行机构通过融资,可以将这部分资金贷出,用于投资。因此说,银行购买国债会减少向外贷款,从而减少了一些企业的投资。
3.2 公共部门购买国债 政府和中央银行购买国债,政府购买国债的目的和民间组织购买国债的目的一样,其资金的来源也主要是本部门的闲置资金。中央银行购买国债的目的是调节经济。中央银行购买国债有直接购买和在公开市场购入。两种方式都是通过中央银行的信用直接增加基础货币的供应,这部分资金不是来自一国经济部门现有的资金,而是通过信用创造出来的。
从以上的分析可以看出,第一种国债资金来源可能会对消费支出有一定的影响,但是国债的资产效应的会大大减小这种影响,另外这种资金来源也不会对生产领域的投资造成影响。第二种国债资金来源可能会减少一部分用于生产领域的投资资金。第三种国债资金来源显然不是现有的资金,因此也不会对生产造成影响。
4 公债的资产效应对总需求的影响
最早提出公债的资产效应的是著名经济学家勒纳。公债的资产效应是说发行公债会增加民众持有的资产,和公债幻觉相联系,民众觉得认购公债是自己的财富增加了,从而导致民间公债持有的消费支出的增加。事实上,自凯恩斯革命以来,宏观经济学界的注意力很大程度上转向了公债资产效应。发行公债能增加居民的金融资产,一方面是收入效应使居民觉得比以前富裕了从而增加消费支出;另一方面是替代效应使民众减少劳动,增加闲暇,从而增加了消费。也就是说,公债的发行具有刺激消费增加需求的作用。
通过对我国国债的支出及来源的分析,可以看出,我国的国债资金主要用在了一些具有生产性的基础设施和技术更新上面,是有生产能力,可以带来收入的,并且,这些投入增加了私人投资的信心,为整个经济的运行提供了基本的条件,从而带动了私人部门的投资,促进了国民经济的发展。从我国的国债资金的来源来看,我国国债对私人部门的投资资金影响不大,也就是说我国国债资金并没有掠夺具有生产性的资本。它恰恰将民间的闲散资本用在了生产领域。无论是从古典经济学理论还是从凯恩斯经济学理论来说,在我国实行积极财政政策期间的国债的发行,大大地推动了积极财政政策的实施,促进了经济的发展。
参考文献:
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[3]刘溶沧,赵志耘.中国财政理论前沿Ⅲ.社会科学文献出版社.2003.
市场化进程中的中国国债政策
我国自1981年恢复发行国债以来,至今已有近的历史。截至年底,我国共发行国债9057.81亿元,累计还本付息额5128.94亿元。国债的恢复发行,不仅有力地弥补了我国财政收入的不足,促进了我民经济的稳定发展,而且满足了全社会不同投资者的多种需要,同时对于推动我国债券市场乃至货币市场和资本市场的发展,也发挥了非常重要的作用。
,面对复杂严峻的国内外经济环境,我国采取了积极的财政政策和适当的货币政策,确保了经济的稳定增长。其中,作为联结财政政策和货币政策之桥梁的、以发行2700亿元特别国债和增发1000亿元期国债为标志的国债政策尤为世人瞩目。那么,当前我国执行的是怎样一种国债政策,而在市场化改革不断向纵深推进的宏观背景下,我们应该采取什么样的国债政策呢?本文拟从国债规模大小、发行对象选择、国债市场建设以及地方政府债券等几个方面,就近年来我国国债的基本情况,存在的主要问题以及今后的政策方向,作一简要的说明。
一、适当控制当前国债规模的增长速度
我国从1994年开始完全依靠发行国债来弥补财政赤字,因此自1994年以来,我国的国债规模增长很快(见表1),其中年度发行规模平均增长28.5%左右,年底累计余额的年均增幅约为34.3%。由于我国国债规模的基数较小,虽然年均增长百分比较高,但从绝对数额来看,年度发行规模年均增长在300-600亿元之间,增幅不算太大。不过,年底累计余额每年增长均在1000亿元以上。
表1 1994-19内债规模及其增幅 单位:亿元
年份 年度发行规模 年底累计余额
1994 1028.57 2286.40
1995 1510.86(32.8%) 3300.30(44.3%)
1847.77(22.3%) 4361.43(32.2%)
2411.79(30.5%) 5508.93(26.3%)
资料来源:《中国证券期货统计年鉴》,中国证券会主编。
在国债规模增长较快的同时,国民经济依然保持着稳定增长态,因此近几年我国国债负担率(即某年年底国债余额占当年GDP的百分比)的变化并不算大。1997年的国债负担率为7.37%,即使把统借统还外债算进来,也不过8.12%。这就为19增发100亿元10年期附息国债,实施更加积极的、反经济周期的财政政策提供了相应的空间。
1998年的国债发行额达到3808.77亿元(若计入统借统还外债,为3891.55亿元),比1997年增长57.9%。1998年的国债余额约为7862亿元,占GDP的比重约为9.88%,若考虑到没有列入财政预算的补充国有独资商业银行资本金的2700亿元特别国债和转贷地方政府使用的580亿元国债等因素,则1998年的国债负担率约为13.6%。
国际上一般把《马斯特里赫特条约》规定的60%这一国债负担率水平,作为衡量一个国家国债规模大小的指标。与之相比,不难看出目前我国的国债负担率并不算高。但是考虑到我国恢复国债发行的时间不长,财政收入占GDP的比重较低,以及近几年来国债余额的增长大大高于GDP的增长率这一事实,从中长期来看,我们必须执行适度从紧的财政政策,适当控制国债规模的增长速度。
改革开放以来,我国历年的财政赤字占GDP的比重为1-2%,低于国际公认的3%这一警戒线。但是世界银行和其他学者的研究表明,我国的财政赤字在改革开放期间平均占GDP的8-9%,而不是公布的1-2%。他们把养老金支付缺口和银行不良贷款均划为财政赤字。
美国著名经济学家约瑟夫・斯蒂格利茨认为,由于目前中国正处于由计划向市场经济体制转轨时期,因此与国有企业改革密切相关的退休职工养老金问题和银行系统不良贷款问题,都会对中国的公共财政构成巨大的资金压力。鉴于中国所进行的改革事业带来的是游戏规则的重大改变,因此在转轨时期,道德风险问题并不重要。为此,通过发行国债来在一定程度上解决养老金支付问题和银行不良贷款问题,则是一种较为明智和必然的选择。
银行系统的不良贷款和退休职工的养老金支付制品是困扰当前及今后中国经济发展的两大问题。但是,不良贷款到底有多少,养老金缺口究竟有多大,对此,世界银行和国际货币基金组织的经济学家们有过许多估算,标准・普尔评级公司和许多投资银行(如美林证券公司)也有过不少研究,可以说是众口不一。
根据标准・普尔评级公司的估算,1997年年初我国银行系统的不良贷款为亿美元(折合人民币16600亿元),占GDP的25%;还有的认为,中国的不良贷款比例高达40%,并认为中国四大国有商业银行在技术上已经破产。至于养老金缺口的大小,世界银行认为,中国国有企业潜的养老金债务约占GDP的50%(比其它转轨国家和发展中国家小得多)。暂且不论推算的不良贷款和养老金缺口的准确率有多高,但不难看出,不良贷款问题和养老金问题所产生的资金缺口还是很大的。
当然,养老金问题和银行不良贷款问题的最终解决绝不仅是单纯依靠财政出资这一种方法,但它显然会对目前的状况构成巨大的压力。对于政府财政而言,在目前财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重短期内不可能大幅提高的情况下,发行国债似乎是解决这两大资金缺口的较为可行的途径。
如果说60%这一国债负担率水平较为合适,那么考虑到银行不良贷款和养老金支付缺口对于国债发行所构成的巨大压力,我们认
为,必须适当控制当前国债规模的增长速度,以便为金融体制改革、社会保障体制改革等各项改革措施的深入推进奠定稳固的制度基础和坚实的物质基础,促进国民经济的持续、稳定、健康发展。如1998年发行的2700亿元特别国债,其实质就是用于补充四家国有商业银行资本金,保障四家国有商业银行的稳健经营,从而进一步有效地防范金融风险。
二、适度增加面向金融机构发行国债的份额
我国的国债主要是面向个人发行的,其利率水平则是参照银行存款利率确定的。这就决定了国债发行利率必须高于银行存款利率,而且期限不能太长。1994年以来(19除外),我国主要是采取向个人发行凭证式国债的方式,期限大多是2-5年,以3年为主,很受个人投资者的欢迎。
1996年,财政部通过上海和深圳两个证券交易所进行了面向金融机构发行记账式国债的试点工作。这一年,财政部不仅发行了长至7年和10年、短至6个月和3个月的国债,使得国债的期限结构较为合理,而且发行期大大缩短。这既满足了金融机构资产负债管理的需要,又为当年中央银行开展公开市场业务提供了规范的操作工具。
一方面我国国债场外市场的交易秩序较为混乱,当时国债的上市交易主要选择在上海和深圳两证券交易所;另一方面,国债作为一种安全性最高的固定收益工具,从其性质来说适宜在场外市场采取谈判成交的方式进行交易。如果国债的交易选择在交易内进行的话,其价格波动会较为剧烈。与此同时,面向个人发行国债,满足城乡居民的投资需求,始终是我国国债发行的一条重要原则。于是近两年来,我国主要是面向个人发行不可流通但可提前变现的凭证式国债。1997年我国发行了1643.32亿元凭证式国债,1998年凭证式国债的发行规模达到2200.10亿元。
一般来说,只要凭证式国债的利率水平高出银行存款利率一定的幅度,在目前我国居民的投资渠道较少、居民储蓄倾向较高城乡储蓄存款稳定增长的情况下,面向个人发行凭证式国债不失为一种较为稳健的做法。
但考虑到凭证式国债存在发行期过长、发行成本偏高、债券期限较短等问题,以及国债规模越来越大的实际情况,我们还必须同时面向金融机构发行记账式国债。如1998年财政部就向四家国有独资商业银行发行了1000亿元国债,向其它商业银行发行了423.5亿元7年期专项国债。
面向金融机构发行国债,不仅可以使国债期限品种多样化,而且能降低国债发行成本。同时,由于国债在金融机构的资产中发挥着“二级准备金”的作用,因此中央财政基本上无须考虑金融机构所持国债的还本问题,通常按“借新还旧”方式处理即可。而随着金融机构的资产规模不断增大,其持有的国债余额也将不断增加,毫无疑问,我国的国债发行将因此获得一个规模极大且非常稳定的市场。
我们知道,在市场经济发达国家,商业银行持有的各种国债大约占其资产总额的10%左右。同时在这些国家的国债持有者结构中,金融机构占有相当显著的份额,如1996年年底,美国为50%,英国为80%,德国为60%。从这里不难看出,个人和在国债市场上只是起着微不足道的作用。如果我们用10%这一比例进行简单的套算,我国的国债市场大约可以有1000亿元的规模。
既然金融机构持有大量国债,并且这些市场经济发达国家的.中央银行主要是通过国债公开市场操作这一手段来调节基础货币的供应量,而且基础货币的供应量是不断增长的,因此对于中央银行持有的国债,中央财政同样无须考虑还本问题。这样大致算下来,中国人民银行可以持有近15000亿元的国债。对于国债市场来说,这显然又是一个巨大的应债来源。
由上述分析可知,仅金融机构就可以持有近25000亿元的国债余额,而1998年年底的国债余额不过11000亿元。在国债规模越来越大、城乡居民储蓄存款增长趋缓的背景下,我们必须适度增加面向金融机构发行国债的份额。
三、建立具有较高安全性和流动性的国债市场
一般而言,国债市场问题比发行问题更为重要。一个具有较高安全性和流动性的国债市场,不仅便于确定新发国债的发行条件,而且能为其它筹资人发行债券建立成本标准。同时,一个具有较高安全性和流动性的国债市场的建立,不仅有利于金融机构的资产负债管理,而且便于中央银行利用国债市场开展公开市场业务。
我国的国债市场是于1988年从国债中介机构的柜台交易开始的。从当时出发点来看,主要是为了方便个人将手中持有的国债进行变现。这和现代意义上的国债市场还不是一回事,然而毕竟是迈出了第一步。但在后几年柜台市场(又称“场外市场”)的发展过程中,由于国债托管、结算等设施建设的滞后和对场外市场的监管没有跟上,因此在场外市场上国债的买空卖空现象较为严重,导致场外市场的交易秩序较为混乱。
由于场外市场国债交易的安全性较差,机构投资者不愿涉足这一领域,因此场外市场名存实亡。绝大部分国债交易就自然转到了上海和深圳两个证券交易所(又称“场内市场”)。交易所利用相对发达的股票托管、结算系统,办理了国债的托管、结算,提高了国债的交易效率,减少了市场风险,因此交易所的国债量很快占到全国国债交易量的90%以上。但是,国债交易过于集中,对于国债市场乃至货币市场和资本市场的进一步发展有着非常不利的一面。
众所周知,与企业发行的股票有所不同,国债作为一种固定收益工具,是由中央政府的信誉作为担保的,其安全性最高,因此在许多市场经济发达的国家,国债的托管、结算系统都与风险性较高的股票的长管、结算系统相分离。与此相关,这些国家的国债交易绝大多数都是在场外市场进行的,而在交易所进行的国债量仅占很小的比重。就美国而言,国债交易几乎全是通过银行和交易商在场外市场进行的,而美国国债之所以在纽约证券交易所上市,仅仅是出于便利海外投资者购买这一考虑-美国的证券法律规定,海外投资者只能购买在纽约证券交易所上市的证券。
鉴于国债的托管、结算系统必须与风险性较高的股票的托管、结算系统相分离这一情况,在1996年年初,财政部和中国人民银
行联合筹建了中央国债登记结算有限责任公司。1997年6月,按照国务院的指示,各商业银行在从所撤出的同时,利用中央国债登记结算公司的托管、结算系统,开办了以逐笔谈判成交为特点的银行间债券市场(属于集中性的场外市场)。
银行间债券市场的建立,既体现了当时防止银行信贷资金流入股市的保证银行资产安全的管理要求,同时也符合国债市场以及货币市场和资本市场的长远发展目标。但是目前银行间债券市场上的国债却不够活跃,始终处于低迷状态。这既不能满足商业银行资产负债管理的需要,又不能为中央财政确定新发国债的发行条件提供参照,更不利于传导中央银行的货币政策信号。
为促进国债市场的进一步发展和完善,提高国债市场的流动性和安全性,我们认为,今后随着存款准备金制度的进一步改革和中央银行逐步加大国债公开市场业务的比重,中央财政既要坚持面向个人发行凭证式国债,又要依托中央国债登记结算公司和银行间债券市场,逐步增大发行面向金融机构的记账式国债的份额。
就目前来看,国债市场的发展应以银行间债券市场为中心,而为了提高银行间债券市场的流动性,财政部和中国人民银行应积极主动配合,着重采取如下几项稳妥而有效的措施:
第一,逐步扩大银行间债券市场的参与者,尤其是应增加信誉良好、资金实力雄厚的保险公司、证券公司,以及部分商业银行的授权分行等,使之成为“金融同业市场”。
第二,把国债一级自营商制度和公开市场一级交易商制度合二为一,完善国债一级交易商(Primary Dealer)制度,充分发挥国债一级交易商的做市商作用,使之既能支持财政部的国债发行,又能配合中国人民银行的公开市场业务。
第三,在条件成熟时,打通银行间债券市场和其它债券市场(如交易所债券市场),促进国债市场以及货币市场和资本市场的共同发展。
四、现阶段地方政府不宜发行债券
由于受到亚洲金融危机的影响,1998年以来我国国民经济增长乏力。为此,1998年上半年曾有人提议,允许省级地方政府在中央的宏观调控下发行本地政府债券。其实,尽管《预算法》明文规定不允许地方政府发行债券,然而实际上各级地方政府都在借款,只是名义不同罢了。而且地方政府债务规模越来越大,主要用于公路、桥梁等基础设施项目。
众所周知,公共财政是政府集中一部分国民生产总值来满足社会公共需要的收支活动,并通过收支活动调节总需求与总供给的平衡,以达到优化配置、公平分配、经济稳定和发展的目标。而地方性的公共需要(如文教、卫生保健和市政建设等)适于由地方政府提供,因而市场经济发达国家普遍实行分级预算体制,允许地方政府发行债券或向银行借款,地方预算相对独立,自求平衡。
一般说来,在市场经济发达国家,中央财政实际可支配收入占全国财政收入的比重较高,而且金融市场(包括国债市场)较为发达。因此,这些国家的地方政府在出现财政赤字的情况下,可以通过发行债券或向银行借款来予以弥补。至于目前我国是否应该允许地方政府发行债券,还需结合我国的情况进行具体的分析。
1994年分税制改革之后,中央财政组织的收入占全国财政收入的比重有所提高(在50%以上),但中央财政实际可支配收入的比重(20%左右)和全国财政收入占GDP的比重(10-12%)仍然很低。在目前中央财政实际可支配收入所占比重较低的情况下,如果允许地方政府发行债券,势必会造成财力更加分散的局面。
现阶段,我国正处于向市场经济体制转轨时期,地方财政预算约束、银行信贷约束、企业财务约束不强和居民风险意识不高,如果允许地方政府发行债券,势必会导致盲目重复建设,而在目前供大于求的格局下,则更不利于国民经济的稳定发展。
与此同时,银行不良贷款和养老金缺口的存在对于我国的国债发行构成了巨大的压力,而目前我国国债在发行对象选择、二级市场建设等方面还存不少问题尚待解决,此时如果允许地方政府发行债券,无疑会使债券市场出现混乱局面,扰乱金融秩序。
综上所述,只有在我国建立了公共财政的基本框架和分级预算体制,财政收入占GDP的比重和中央财政实际可支配收入占全国财政收入的比重较高,地方财政预算约束、银行信贷约束、企业财务约束较为严格和居民风险意识增强,以及金融市场能够安全高效运行等条件下,我国地方政府才能够发行债券。目前可采取由中央政府发行国债、然后转贷地方政府使用的办法,如在1998年发行的1000亿元国债中,就有500亿元转贷给地方政府。